نویسنده در یادداشت حاضر نقطه تمرکزش بر فرآیندی است که در ساختار نهادی مجلس برای صیانت از جایگاه نمایندگی تعبیه شده است. او تاکید می‌کند: فارغ از صحت و کذب ادعای این نماینده و با یادآوری این مساله که در ادوار مختلف مجلس و دولت، بعضا بده بستان‌های اقتصادی نماینده با دستگاه‌های اجرایی یک پای تعاملات سیاسی این دو نهاد بوده و هر از گاهی این اخبار رسانه‌ای هم شده؛ که بنابراین متاسفانه اتفاق جدیدی به‌حساب نمی‌آید.
با داغ شدن خبر استیضاح وزیر صمت و کشمکش‌های پیرامون رای دهی به این استیضاح؛ علیرضا بیگی نماینده تبریز در اقدامی افشاگرانه خبر از واگذاری ۷۵ خودروی شاسی بلند از سوی دولتی‌ها به مجلس داد که به تبع این افشاگری، وی مورد تحقیق هیات نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس و همچنین دادستانی قرار گرفته است.
فارغ از صحت و کذب ادعای این نماینده و با یادآوری این مساله که در ادوار مختلف مجلس و دولت، بعضا بده بستان‌های اقتصادی نماینده با دستگاه‌های اجرایی یک پای تعاملات سیاسی این دو نهاد بوده و هر از گاهی این اخبار رسانه‌ای هم شده؛ که بنابراین متاسفانه اتفاق جدیدی به‌حساب نمی‌آید- نقطه تمرکز این یادداشت بر فرآیندی است که در ساختار نهادی مجلس برای صیانت از جایگاه نمایندگی تعبیه شده است.
در ابتدا باید به این سوال پرداخت که اگر نماینده‌ای در مقام ایفای وظایف متوجه فساد یا تخلفاتی در روندهای مجلس یا سایر نهادها شود؛ افشاگری، حق اوست و یا اساسا یک تکلیف نمایندگی؟ و اگر نماینده‌ای با نیت انجام وظیفه، اقدام به افشاگری کرد؛ باید از مصونیت پارلمانی برخوردار باشد و یا از ترس انواع تعقیبات و دسیسه‌ها، چشمانش را بر روی آنچه می‌بیند، ببندد؟! ناگفته نماند که نظریه تفسیری شورای نگهبان ذیل اصل ۸۶ در تاریخ ۲۰/۱۰/۱۳۸۰ عنوان می‌کند:« با عنایت به ۱. مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص اصل ۸۸، حاکی از این که مصونیت، ریشه اسلامی ندارد و تمام مردم در برابر حق و قانون الهی یک‌سان و برابرند، و هر فردی که در مظنه گناه یا جرم قرار گیرد قابل تعقیب است و اگر شکایتی علیه او انجام گیرد دستگاه قضایی باید او را تعقیب کند. ۲. اصول متعدد قانون اساسی و از آن‌جمله اصول نوزدهم و بیستم دائر بر برخورداری همه ملت ایران از حقوق مساوی؛ ٣- اختصاص موضوع اصل هشتادو شش مربوط به اظهارنظر و رأی نمایندگان در مجلس و در مقام ایفای وظایف نمایندگی و عدم ملازمه‌ی آن با ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه؛ ۴. عدم توجیه شرعی منع تعقیب یا توقیف مجرم؛ ۵. نظر مبارک حضرت امام خمینی (ره) به‌عنوان ناظر و راهنمای تدوین قانون اساسی دائر بر ضرورت پرهیز از هتک حرمت اشخاص و لزوم جبران آن در مجلس و رسیدگی توسط قوه قضاییه، «اصل هشتاد و ششم قانون اساسی در مقام بیان آزادی نماینده در رابطه با رأی دادن و اظهار نظر در جهت ایفای وظایف نمایندگی، در مجلس است و ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه از شمول این اصل خارج می‌باشد و این آزادی، منافی مسؤولیت مرتکب جرم نمی‌باشد.»
با این حال جای سوال هم‌چنان مطرح است که اگر قرار باشد عناوین مجرمانه را از اصل ۸۶ مجزا کنیم؛ اساسا چه حق ویژه‌ای در این اصل برای نمایندگی در نظر گرفته شده؟! آیا سالبه به انتفای موضوع نمی‌شود؟ هم‌چنان که شهید بهشتی (ره) در همان مذاکرات قانون اساسی این نکته را متذکر شد که نمی‌شود مسئولیت سنگینی به نماینده سپرد و بعد او را بدون حمایت قانونی رها کرد در حالی‌که زمینه انواع پاپوش‌ها و دسیسه‌ها حین ایفای وظایف پیش خواهد آمد.
در همین پرونده اخیر، نماینده افشاگر ادعا کرده است که نطق او برای عدالت‌خواهی و جلوگیری از اختلال کارکرد نظارتی مجلس بوده و از سوی دیگر طرف مقابل ادعا می‌کند که این نطق، حاوی اتهام‌های ناروا و نشر اکاذیب است و البته حراست مجلس نیز خبر از تکذیب واگذاری‌ها داده است.
قابل توجه است که طراحی نهادی مجلس برای نظارت بر سو رفتارها به‌گونه‌ای است که در عمل امکان نظارت غیرجانبدارانه و مستقل را سلب می‌کند. با نگاهی به‌ترکیب اعضای هیات و فرایند انتخاب آن‌ها روشن می‌شود که همه ۷ عضو ناظر در هیات از نمایندگان داخل مجلس بوده و نظارت بر رفتار نمایندگان به‌طور کامل درون‌نهادی تعریف شده است؛ جالب توجه آن‌که این ۷ نفر متشکل از برخی اعضای کمیسیون حقوقی، اصل ۹۰، هیات رئیسه و سایر نمایندگان فارغ از دسته بندی‌های سیاسی با رای اکثریت مطلق صحن انتخاب می‌شوند؛ بنابراین ممکن است همگی از یک جناح سیاسی باشند و فرد متهم از اقلیت سیاسی مجلس. در حالی‌که درعمل نظرات افراد برآمده از گرایش‌های سیاسی آن‌هاست و احتمال دوری نیست که قضاوت افراد در هیات بر اساس داوری‌های ارزشی و اولویت‌های سیاسی رقم بخورد چرا که مجلس جولانگاه بده بستان‌های سیاسی است و نحوه مدیریت تعارض منافع، عیار مهم نظارت بر این بده بستان‌هاست.
در کنار این مساله ساختاری، همراهی یا ناهمراهی هیات رئیسه در فضای غیر رسمی مجلس، نقش مهمی در روند رسیدگی به پرونده نماینده‌ها دارد؛ برای مثال در مجلس ششم که از نظر رویه‌ی قضایی، مملو از نمایندگانی است که قوه قضائیه آن‌ها را به دادگاه فراخوانده است؛ واکنش شدید مهدی کروبی، رئیس مجلس ششم نسبت به دستگیری لقمانیان، قوه قضاییه را مجبور به آزادی وی کرد.
از سوی دیگر در کنار هیات نظارت که با هدف حفظ شان مجلس و رسیدگی به تخلفات نمایندگی در سال ۱۳۹۱ تاسیس شد؛ قوه قضائیه به‌عنوان قوه‌ای مستقل در احقاق حقوق عامه در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده و به تصریح اصل ۳۴ قانون اساسی، دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هرکس می‌تواند به‌منظور دادخواهی به دادگاه‌های صالح رجوع کند. همه افراد ملت حق دارند این‌گونه دادگاه‌ها را در دسترس داشته باشند و هیچ‌کس را نمی‌توان از دادگاهی که به‌موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد». بدین ترتیب پرونده‌های مختلفی از نمایندگان در دوره‌های مختلف مجلس وجود داشته که به طور همزمان هم در هیات نظارت و هم در دادسراها مورد تعقیب قرار گرفته است.
این در حالی‌است که حداقل در زمینه پرونده‌های مرتبط با جرایم لسانی و اظهار نظرات نمایندگان در ماده ۹ قانون نظارت بر رفتار، تصریح شده که :« نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آن‌ها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرائی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد.». همچنین مرجع تشخیص مصادیق موضوع اصل هشتاد و ششم (۸۶) قانون اساسی و ماده (۷۵) آیین‌نامه داخلی مجلس، « هیأت نظارت بر رفتار» در نظر گرفته شده است. ضمنا، ضمانت اجرای تخلف از مفاد این ماده از سوی مراجع قضائی حسب مورد مستوجب مجازات انتظامی از درجه پنج تا هفت است.
بنابراین در زمینه جرایم لسانی از جمله نشر اکاذیب، نسبت ناروا و بهتان را باید ابتدائا هیات نظارت بر رفتار تشخیص دهد که فعل انجام شده از سوی متهم، به‌مثابه ایفای وظایف نمایندگی بوده یا خیر. در صورت اخیر و در مرحله ثانویه امکان رسیدگی از سوی قوه قضائیه وجود خواهد داشت.
با این‌حال در پرونده‌های متعددی از بدو امر، ارجاع به دادگاه‌ها انجام شده و بسته به این‌که تعامل دو قوه چگونه بوده، هر پرونده به نحوی پیش رفته است. برای نمونه در سال‌های اخیر پیرو تفاهم‌نامه میان دو قوه، پرونده نمایندگان در هنگام بررسی در دادسراها، مورد استعلام دبیرخانه هیات نظارت بر رفتار قرار می‌گیرد. با این حال همه این اقدامات در فضایی غیررسمی و غیرالزام‌آور رقم می‌خورد.
حل مساله هم‌پوشانی نهادی و ایجاد تعادل بین صیانت از جایگاه نمایندگی و بازدارندگی نسبت به‌تخلفات، در گرو به رسمیت شناخته شدن هیات نظارت بررفتار به‌عنوان یک مرجع شبه‌قضایی اختصاصی و طراحی قانونی فرایندهای دادرسی منصفانه است. این مهم جز با اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان میسر نیست؛ اصلاحی که یک‌بار در تابستان ۱۴۰۰ به در بسته صحن خورد و هم‌چنان در حال رایزنی است.
همچنین برای حل مساله تعارض منافع با توجه به درون سازمانی بودن مرجع نظارتی؛ پیش‌بینی مکانیسم‌های مکمل در فرآیند بررسی پرونده‌ها از جمله استفاده از نهاد هیات منصفه، هم‌چنان که در قانون جرایم سیاسی و مطبوعاتی به‌رسمیت شناخته شده است، و جدی گرفته شدن فراکسیون‌های پارلمانی -در غیاب نهاد حزب - به‌گونه‌ای که حضور فراکسیون‌های سیاسی مختلف در ترکیب هیات را شاهد باشیم؛ می‌تواند گام‌هایی رو به‌جلو در پاسخ‌گو ساختن مرجع نظارت بر رفتار و دادرسی منصفانه تلقی شود.
قابل توجه است که در سایر پارلمان‌ها نیز از مکانیسم‌های مکمل در روند بررسی پرونده تخلفات نماینده استفاده می‌شود؛ برای نمونه در مجلس عوام انگلستان، وجود کمیسیونر مستقل از مجلس و ایجاد کمیته نظارتی ترکیبی شامل هفت نماینده پارلمان از احزاب مختلف درون پارلمان و هفت عضو از شهروندان عادی با حق رای کامل راه‌کاری برای جلوگیری از دادرسی جانبدارانه در نظر گرفته شده است؛ جالب آن‌که رییس کمیته از سوی پارلمان و از حزب اقلیت انتخاب می شود.
در ایالات متحده، کمیته اخلاق مجلس نمایندگان شامل ۱۰ نفر مساوی از دو حزب غالب بوده و رئیس کمیته از حزب اکثریت و معاون او از حزب اقلیت است. پرونده‌ها نیز با اجماع بررسی می‌شود. ضمنا اداره اخلاق کنگره نیز به‌عنوان نهادی مستقل کارویژه مشورت پیشینی به‌نمایندگان، تنظیم کدرفتاری و توصیه ضمانت اجرای تخلفات به‌مجلس را برعهده دارد. بنابراین در الگوهای مذکور ضمن تایید جایگاه مجلس به‌عنوان نهاد صدور حکم نهایی در زمینه تخلفات، با ایجاد نهادهای واسط متخصص و مستقل در قالب کمیسیونر زمینه دادرسی منصفانه را فراهم کرده‌اند.
*پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
۲۱۶۲۱۶
